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光伏:2019惨淡经营 2020路在何方

2019-12-10 11:03:38 来源:光伏人家


一、2019期待太高:期待、失望和意外

  在千呼万唤的煎熬中,2019年5月30日,国家能源局下发了《关于2019年风电、光伏发电项目建设相关事项的通知》(国能发新能〔2019〕49号)(俗称“530新政”)。相比2018年的“531政策”,“530新政”必须是突破性的变化,其发展方略是:财政部定补贴盘子、发改委定价格上限、能源局定竞争规则、企业定补贴强度、市场定建设规模、电网定消化上限。其突破性表当前:一是改变计划经济模式,不再限制新增规模,而是确定补贴总额;二是制定竞补规则,由企业公布、公平、公正参与竞争,不再依靠关系资源竞争项目;三是全国各地企业一起竞争,不再计划分配规模指标。

  
(一)期待

  没有装机规模限制,仅有补贴总额限制,对中国的光伏行业来讲,这是一次难得的市场化竞争配置项目操练。行业期待更多的项目报名并参与竞补,符合要求的项目规模必须远超过50GW。毕竟在2018年这种严峻的态势下,全年新增光伏装机都超过了44GW。

  
(二)失望

  但是,期待越大,失望越大。7月11日,国家能源局正式公布了2019年光伏发电项目国家补贴竞价结果,总装机容量约22.78GW。其中,普通光伏电厂366个、装机容量18.12.GW;工商业分布式光伏发电项目3555个、装机容量4.67GW;同期发布的平价项目14.78GW,共计37.57GW。鉴于不稳定因素,乐观态度2019年年内光伏项目新建成规模在30~40GW。

  事实上,2019年前三季度统计的结果是国内新增装机仅仅16GW,同比减少54%。2019年国内市场惨淡经营已经无可置疑,好的政策执行的结果竟然不如2018年“531政策”的结果,让人唏嘘。

  
(三)意外

  意外之一是总额这样之少的补贴竟然出现富余。偌大中国,2019年新增的光伏电厂补贴预算区区30亿元。其中,7.5亿元特别用于不参与竞价的户用光伏(折合350万千瓦),留给补贴竞价项目的仅有22.5亿元(不含光伏扶贫),zui后竞补的结果竟然只用了17.5亿元,多出了5.5亿元,与以往欠补现象产生强烈反差。

  意外之二是竞补项目分布失衡。贵州、山西、浙江位列前三,都突破200万千瓦,累计超过总补贴容量的40%。而河北、山东等光伏适合大省申报项目较少,有些省市甚至颗粒无收。

  我们积极支持并主张平价上网及竞补规则,但为什么结果背道而驰,以至于今不如昔呢?

  
二、2019惨淡经营:总结、追究和反思

  2019年尚无到年底,总结似乎尚早,但大局已定,国内市场失望高于希望,国外市场阳光高于阴霾,行业洗牌加速。

  
(一)总结

  终端市场一方面新建规模大幅走跌,另一方面变成国有企业的天下,大型民营企业逐步退出市场,中小民企从“531政策”起已基本离场。一是看本年度地面电厂的竞补项目,国企进场力度加强,占比接近40%;二是即便是民营企业上报的项目,建成后很大比例也将由国有企业收购;三是民营企业存量电厂大比例转让给国有企业,案例常见诸于媒体,反方向案例仍未发现;四是终端市场欠补严重,民营企业很难为继,务必卖电厂以求生存,少数企业甚至进入失信名单,部分企业家甚至被刑事通缉。

  EPC板块上国有建设企业带头总承包,民营企业分包施工。一定较大型的项目,通常由中央或地方国有建设性企业总承包,他们有经验、有实力兼顾资金优势;民营建设企业大体分包施工责任,两者分工合作,国有企业赚取相对高利润,民营企业赚取劳动报酬。

  上游制造业,由于技术迭代加速,全球竞争加重,国有企业几乎全部退出,民营企业独占鳌头。但受“531政策”及2019年国内市场趋冷影响,上游制造业马太效应加速,强者越大,逆势扩张,并在全球布局,规模成本显著下降,竞争力强化;弱者越衰,二三线生产商产能急剧萎缩,比较多处于停产与半停产状态。

  由于国内需求急剧萎缩,上游产品硅片、电池片、组件、逆变器等轮流降价,反而拉涨了国际市场的大需求。虽然受中美贸易摩擦严重影响,出口美国完全遇阻,但挡不住发达国家能源转型和发展中国家能源普及的强大需求,一线生产商转向以开发海外市场为主,海外销售产品数量大增。由于单价下降,虽然整体收入增加,但利润率减少。二三线生产商在海外市场起步较晚,大多很难承担前期投入,加速了马太效应节奏。

  
(二)追究

  2019年光伏行业为什么会这样让人失望,出乎意外?

  一是时间紧张。5月28日出台竞价规则文件,竞价节点截至到7月1日,真正申报竞价项目时间大致为一个月。电厂企业根本没有充裕的时间去开发、评价和选择项目。项目源比较多,但开发和评价项目需要一定的时间周期,一个月确实太匆忙。

  二是电网接入有限。电厂企业报送的项目,地方电网无法签批接入文件,或是因为时间太紧,无法走完流程;或是没有充足容量空间,开发商未及与地方电网沟通等。

  三是地方主管不作为。一些地方主管部门态度消极,一方面没有积极配合落实“530新政”,不宣传、不带动、不鼓励;另一方面,对一些具备条件的项目不收件、不备案、不统计,甚至给予刁难。

  原因还有比较多,诸如融资问题、拖欠问题、资金链问题等等,不一一列举。

  转眼又到了2019年年底,2020年征求意见稿仍未出台,迅速就是元旦和春节,是否又要拖到下一个“530”?

  
(三)反思

  一是时间。2020年的新规则能否在2019年年底前出台,3月底前公布竞补结果?元旦后,光伏开发商可加紧工作,有充裕的时间走完2019年开发的项目,完成评价、接入审批和前期工作。

  二是接入。国家主管部门可否安排电网企业年底前公布下年度各地区(甚至到各台区)用于光伏的可新增并网消化的容量空间?如果国家主管部门无法做出这样的安排,地方主管部门能否安排地方电网细化并公布各台区可新增的容量空间?在2019年年底前公布出各台区的容量空间,将大大有利于电厂企业项目选择和决策,减少前期开发成本。

  三是分工。国家与地方主管部门进行明确的分工,给予地方政府和地方主管部门很大的积极性和责任。例如,财政预算由国家主管部门“切块”分给地方主管部门,由地方主管部门“切条”,分给光伏和风电等,持续“切条”分给分布式、地面电厂等。鼓励地方政府配套资金加强投入,由地方主管部门统筹。国家主管部门统计各省补贴强度和深度,表现优秀的下一年给予增加,表现较差的甚至于没用完补贴额度的,下一年给予减少。显然,这会提振并发挥地方政府和地方主管部门的积极性,并完成相应的职责;国家主管部门也可从纷繁复杂的事务中解脱出来,完善规则、带动执行、事后检查等。

  
三、2020路在何方:并网、补贴和机制

  举头望远,发达国家能源转型热火朝天,新能源发展势如破竹;欠发达国家能源供应不够,电力普及任重道远,新能源事业(特别是光伏)作为解决电力普及的zui佳途径,前景光明。反观国内光伏行业步履艰难,前途暗淡,路在何方?

  顺着“530新政”,若政策机制不变,可以预见,2020年光伏新增装机规模应略有增长,但增长幅度有限,其他依旧故我。

  一是经过“530”后的竞补操作,开发商对规则尤为了解,2019年后期开发的项目有了更多的时间评价和报告,报送地方主管部门的项目应大有增加,但补贴总额若仍为22.5亿元甚至减少,得到补贴的规模则很难超过30GW。考虑平价上网、户用与扶贫等项目,或能达到40-50GW。

  二是电网接入更加困难,一方面,各地光伏项目开发与电网容量比配置的信息、时间和空间均可能不对称,供求很难平衡;另一方面,电网更新升级及投资并不以新增新能源并网容量作为主要考量,供小于求将常年存在,电网接入一直是稀缺资源。

  三是地方主管部门依旧缺少积极性,也不承担相关责任。

  我们坚持认为“530新政”是好的政策方向,但若执行机制存在缺陷,其未必能收获好的结果。我们期待在以下方面作出调整,2020年光伏行业将可期可待。

  
(一)并网

  在我们最近发表的《目标冲突下的新能源并网消化问题何解》一文中,我们认为在电网企业追求收入zui大化的目标导向下,仅靠传统意义上的行政手段予以协调,新能源并网消化问题将时好时坏。

  1.zui优方案

  国务院国资委按照中共中央、国务院2015年8月下发的《关于深化国有企业改革的指导意见》要求,重新定义电网企业的公益性质,改变电网企业的目标导向和约束机制。电网企业的目标不应以业务收入作为导向,而是必须调整为:减少输精心配制而成本、提高营运效率、增加新能源消化总量和比例(包括直接并网、“自发自用”及“隔墙售电”等)、提高应急反应能力等。

  同时,国家主管部门将新能源消化额度和比例指标直接下达给电网企业,由电网企业按照各地电源及负荷布局,全国一盘棋zui优化设计,规划未来的投资,提前公布各地区(甚至细化到各台区)下年度乃至往后五年的可新增并网消化额度。

  可以预见的是,电网企业将更加重视在内部减少成本提高效益,一方面采购供应将追求更经济更节省,而不会高成本内部采购;另一方面偏向于主辅分离,愿意将低效的辅业资产和企业剥离;另外,廉价的“自发自用”和“隔墙售电”等方法将备受鼓励。在外部则大力提高服务品质,积极推广并普及高效型的新能源并网消化技术等。可以预见,该执行方案的结果是:电网效率和服务提高、寻租和利益交换减少、新能源消化大幅改善等。

  2.次优方案

  不改变电网企业的企业属性,依旧追求收入zui大化。国家主管部门将新能源发展目标兑换为约束性的消化指标,直接下达给电网企业同时进行考核。由电网企业在全国各地统筹安排,优化布局,做好输配接入升级的更新改造和投资,并提前发布各台区范围内新增新能源消化容量,实现网源双方信息、时间和空间的对称,为新能源投资企业投资决策指航,各地电网需为符合接入标准的项目无条件并网消化。这样安排的弊端主要是电网企业偏向于要求多增加输配电及接入的投资,间接提高未来的输配电成本,未来输配电降价空间或将收窄。

  3.再次优方案

  不改变电网企业目标函数,不改变国家主管部门下达指标途径,地方主管部门安排地方电网细化投资计划,并在年底前公布各台区可新增的容量空间,指导电厂企业项目选择和决策,减少前期开发成本。虽然地方主管部门没有多少可以利用的“抓手”,但考虑地方政府与地方电网责权存在交集,多沟通多协调,地方电网应能偏向配合。

  
(二)补贴

  当前来看,新能源行业还无法完全交给市场。一是鉴于传统能源的负外部效应,即污染及碳排放等,在没有对传统能源征收环境费用之前,为示公平,新能源发展必须得到额外照顾,财政补贴只是其中之一,除了财政补贴,要求优先消化、税收抵扣等都合情合理。二是站在能源发展的历史长河中,化石能源终将枯竭,人类未来的依仗必将是可再生能源,而可再生能源才刚刚开始,补贴是各国通行的规则和习惯做法。就新增补贴总额,我们建议增加到60亿-100亿元,也体现出中央政府能源转型和绿色发展的决心。

  1.zui优方案

  按照光伏发展的规模、潜力、并网消化、能源转型等因素,将补贴总额“切块”分给省级主管部门,鼓励各省配套增加补贴金额,各省主管部门按照各地自然禀赋、转型目标等各类条件和约束,再“切条”切给光伏和风电,光伏可持续“切成”地面、分布式、户用、扶贫和光储等;风电可持续“切成”集中式、分散式、海上和风储等。由省主管部门按照国家主管部门的竞补规则制定各省竞补办法和措施,经过竞争排序精选出可享受补贴的各类项目,各省主管部门将省内中标项目汇总报给国家主管部门。其好处是:其一,有利于调动地方政府积极性,多方筹措地方补贴资金,扩大新能源投资规模;其二,有利于各省因地制宜,按照地方特色和发展需要在新能源各板块进行调剂分配;其三,有利于地方竞补模式的创新,增加竞补模式的多样性,例如省内扶贫和户用竞补规则创新;其四,有利于降低国家主管部门统筹的压力。

  2.次优方案

  由国家主管部门按照新能源发展的目标和方向,将补贴总额先“切条”,即进行风电、光伏甚至更细的划分,再“切块”给地方主管部门,鼓励各省配套增加各“条条”的补贴金额。

  3.再次优方案

  现有模式下,由国家主管部门制定全国各地统一的竞补规则,并按照各地的自然禀赋和上网电价等差别,进行了一定的系数调整。各项目业主在成本收益估计和评价后,进行补贴价格,在全国各地排序。zui后进入国家补贴名单的项目,项目业主前期估计应有正常利润,显然地方政府不会再二次补贴;没有进入国家名单的项目,地方政府也无从补贴,也无法再行订立省内竞补规则。在全国大一统的竞补规则下,地方政府无法产生补贴机制,同时,地方主管部门只是起一个传递作用,即收集材料汇总报给国家主管部门,地方主管部门无权无责,也没有积极性,这就能解释为什么上报项目整体偏少,一些省份在2019年竞补项目上几乎全省覆没。

  新增电厂的补贴问题可以解决得更好,存量电厂的补贴问题依旧困扰整个行业,导致大比例的民营电厂企业变卖家产,少数破产倒闭,部分企业家甚至失信成为刑事通缉对象,这一由来已久的问题是否有解,财政部相关官员基本无法给出满意的答案。

  
(三)机制

  就新增光伏项目来讲,影响投资者决策的原因比较多,包括土地租金税费、建设运维成本、资金运转成本等,关键还是并网消化和补贴问题。这两个关键问题解决好,光伏电厂收益稳定,电厂自身就能变成准金融产品,资金和融资问题也就得到解决。

  1.zui优机制

  zui优并网方案+zui优补贴方案。核心点是国务院国资委能否按照中共中央和国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》的要求对电网企业进行划分和定位。中央文件出台四年多了,到目前为止,国资委在划分中央企业类别上无所作为,这间接影响了中国新能源行业的发展。这些负面的直接影响,包括历年来的“弃风、弃电、弃水、甚至弃核”、输配电成本略高、新能源并网消化比例偏低等;间接影响包括因而造成的终端电力成本略高导致国家经济竞争力不够、污染和高碳排放高居不下,及群众的身体健康状态下降等。

  2.次优机制

  次优并网方案+zui优补贴方案。核心点是国家主管部门能否将国家新能源发展的目标兑换为消化指标直接下达给电网企业,将新能源补贴总额“切块”分给各省主管部门,鼓励各省配套增加补贴金额。其结果是,新能源发展得到更多的补贴资金,并网消化问题得到解决,新能源发展的规模将大大扩大,有利于加速能源转型的步伐。

  3.再次优机制

  再次优并网方案+zui优补贴机制。核心点是权力和责任都交给地方主管部门,地方主管部门安排地方电网细化,并提前公布各台区可新增的容量空间,同时地方主管部门可争取更多的国家补贴和地方补贴,用于本地的新能源发展。国家主管部门对各地竞补规则、执行情况、资金使用、并网消化等进行指导、考核和奖励。

  
四、2020寄语

  发达国家可再生能源起步较早,行业发展比较健康,经验表明,新能源公共政策的设计、路径和执行至关重要。中国新能源政策有其特殊性,一是涵盖到多个中央政府部门,各自追求的目标不一,协调兼容目标有难度;二是中国地域广阔,各地资源禀赋有差别,需因地制宜;三是政府管理层级较多,中央、省级、地市、县级、乡镇及村委,虽然是四级政府,但有六级管理,政策传导和执行很容易各有解释,甚至会背道而驰;四是涵盖企业主体复杂,有独占型的电网企业、国家级的电力集团、地方国有电力集团、各类规模不一的民营企业,各自追求目标利益zui大化而互相制约和限制,国家能源转型目标就会在各类纠缠中打折。鉴于中国国情的特点和营商环境的复杂性,公共政策需要简单,才有利于贯彻执行;需要统一规则,更需要发挥地方的主动性和创造性,责权利才能在各级归位。


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